על קוצו של 's' בקביעת מדיניות

ההשתתפות שלי כנציגה פורמלית במפגש השנתי ה-12 של מועצת המדע והטכנולוגיה לפיתוח של האו"ם העניקה לי את ההזדמנות לחשוב על התהליך של קביעת מדיניות בהקשר הטכנולוגי ברמה הבינלאומית.

לא יכולתי שלא לשים לב למכשולים העיקריים שמלווים תהליך שכזה (ואני מניחה שהדברים נכונים גם לתחומים אחרים מטכנולוגיה). הנה כמה מהם:

1. בעלי עניין רבים עם אינטרסים מגוונים (כן, אנחנו יכולים לקרוא לילד בשמו, זוהי פוליטיקה!). במועצה הזו ישנן 43 מדינות חברות שהן חברות פומליות עם זכויות הצבעה. מובן מאליו שלכל מדינה יש אינטרסים שונים. דווקא מעניין עבורי היה לראות כיצד בעלי עניין שאינם מדינות אלא ארגונים (לדוג' חברות, מוסדות ללא כוונת רווח, ארגונים המייצגים את החברה האזרחית וכדומה) משחקים תפקיד כה קריטי בתהליך הזה. לא באופן פורמלי כמובן. בדיונים ניתנה להם האפשרות להביע את דעתם והם גם השתתפו באופן פעיל בפאנלים ובהרצאות המפתח. למען האמת, האיש החזק בתהליך שהיה מסוגל להביא לשינוי החלטות מאחורי הקלעים לא היה נציג מדינה באופן פורמלי. בנוסף לכך יש הבדל ברור לעין באינטרסים בין נציגים שהם פוליטיקאים ונבחרים, לבין מומחים/מדענים שהם מתמנים לצורך השתתפות בארועים מסוג זה.

2. אי-המשכיות של בעלי ענין ככל שזמן עובר –  משפט המחץ שנאמר יותר מפעם אחת ע"י נציגים שליוו את התהליך מתחילתו היה 'הנושא לא תואם את הסכמות העבר'. אגב, לא היו נציגים רבים כאלה שליוו את התהליך מימיו הראשונים – אחד או שניים. רוב המשתתפים השתתפו בכמה ארועים מסוג זה, אך לבטח לא היו בכולם מתחילת התהליך. קשה להתווכח עם קביעות וארגומנטים מהסוג הזה כשהם מועלים. לעיתים אותם שומרי-סף מועטים מסיבות שעימהם לא תמיד מזכירים למשתתפים את הסכמי העבר, מה שגורם לכך שמושגים רבים נפתחים מחדש לדיון למרות שכבר דנו בהם.

3. הכוח של הפקידים בעיצוב ההחלטות הוא בעיקר מעצם העובדה שהם קובעים את הגבולות והמסגרת לדיון ולשיח. לא נשאר כמעט מקום לנציגים הפורמליים (למדינות) להעלות נושאים חשובים על סדר היום. לכן לרוב הם מתרכזים בלהתעמת לגבי מילים פה ושם ולעיתים אפילו אותיות (ראה את סיפור ה's' בהמשך). אני לא ממציאה פה את הגלגל, הרי מקס וובר דיבר על כוחה של הבירוקרטיה והפקידות לפני 150 שנה. (ראו את כוחם של 'נערי האוצר' בארץ). הפקידות נשארת  במקומה הרבה יותר זמן מהמשתתפים הפורמליים של ועידות מסוג זה, אשר מתחלפים לרוב אחרי כל ארוע מסוג זה. הזמן שמשחק לטובת הפקידים מאפשר להם להשפיע יותר על תהליכים.

4. תהליכים מקביליים רבים – המכשולים לעיצוב מדיניות לא נוצרים רק מבעלי עניין רבים אלא גם ממספר רב של תהליכים מקביליים. הנושא של חברת המידע נדון בפורומים שונים לדוגמא – קבוצת המשימה של האו"ם, ועידת הפסגה של חברת המידע I וגם II, קבוצת משימה הארגון המדינות המתועשות ה-G8, ופגישות רבות. מה שמושג במקום אחד לא תופס בשני ולהיפך. בלבול זה שם המשחק במקום בו השחקנים מתחלפים כמו גם הפורומים והפלטפורמות לדיון.

5. בעלי ענין 'מזוייפים' – משתתפים מסויימים הם משתתפי צללים. אני מתכוונת לכך שהם אינם מופיעים לאורך הדיונים אלא רק ביום האחרון כאשר יש דנים בטיוטת מסמך ההחלטה לקראת הצבעה או הסכמה בקונצנזוס. לדוגמא נציג מדינה חשובה וגדולה (השם שמור עם המערכת על מנת לא להביא לתקרית דיפלומטית) הופיע רק ביומיים האחרונים לועידה והוא התייצב שם לא כדי לדון באמת ולהגיע להסכמה, אלא להבטיח שהוא יכול לומר 'לא' לנושאים מסויימים ולוודא שהם יפלו מסדר היום העתידי בועידות הבאות.

6. נתונים לא מדוייקים ולא עדכניים – נתונים זה דבר אחד שלא חסר בתהליך מסוג זה. לכולם יש נתונים מסוגים שונים ונשמעות הצהרות כגון 'מצאנו כי תקשורת אלחוטית היא הפתרון לפער דיגיטלי', או 'מרכזי גישה למחשבים נכחדים מן העולם' או 'המדינות הבלתי מפותחות מהוות 1% מהמשתמשים בעולם'. אגב לקביעה הראשונה ולשניה איני מסכימה אבל זה לא לב העניין כאן. כאשר לא כולם מומחים (ראה סעיף 1) מאוד קל להשפיע דרך המספרים ולהסיט את הדיון.

7. מיקוד הנושא הוא אתגר גדול – הנושא של חברת המידע הוא נושא רחב ביותר וחלקנו ודאי תוהים מי קובע במה מתמקדים – האם זה יהיה הפעם הפס הרחב? או אולי הטכנולוגיה האלחוטית? שיתופי פעולה? או אולי דברים אחרים. בעוד שארועים חיצוניים או תהליכי עבר מהווים חלק מהתשובה היכן לרכז את תשומת הלב, פעמים רבות התשובה נמצאת בסעיף 3 – הפקידות. כלומר בפקידות, לדוגמא מזכירות הועדה שמחליטה על מסגרת הנושאים. פיטר בכרך כתב כבר בשנות ה-70 על הנושא של הכוח של קביעת סדר היום בקביעת מדיניות.

8. פרשנות בעייתית של הנתונים – זה יכול להשמע ככפל לשון מכיוון שכשאומרים את המילה פרשנות ניתן להניח מיד כי מתווסף לכך 'טעם' של בעייתיות, שכן זה נדיר לראות מצב שבו כל האנשים יסכימו על פרשנות מסויימת. הנה שתי הצהרות שכאלה לדוגמא – 'גישה היא לא נושא חשוב כשאנו מדברים על עוני'  או 'חשוב שתהיה התערבות גוברת של הרגולטור בנושאי טכנולוגיה וחברה'. דיון בפרשנויות ללא הבנה של הנתונים מאחורי הפרשנויות לבטח לא עוזר להשיג החלטות.

9. ממנדט לפעולה – המילה MDG (Millennium Development Goals) שזה קיצור של מטרות המילניום לפיתוח נשמעה בחדר במהלך הדיונים לפחות כמאה פעמים. תהיתי כמה אנשים יודעים מה זה MDG ? איזו השפעה אמיתי יש לזה על החיים היומיומיים שלך, שלי ושל חברות אחרות מסביבנו? ומה זה אומר שנותרו רק 6 שנים להשיג את המטרות הללו? לרגע אפילו דימיינתי מעין קללה שנופלת על היקום ברגע שאנו נגיע ליום הדין בעוד שש שנים מבלי להשיג את מטרות המילניום. לכמה מתוך כל מסמכי המדיניות הללו יש השפעות מוחשיות? אני לא הייתי רוצה להשמע יותר מדי פסימסטית פה עם התשובה שלי.

10. שינוי לוקח זמן – גלגלי הזמן משיג באיחור את מקבלי ההחלטות בפורומים מסוג זה. דיונים זה דבר חשוב, אבל יש לקחת בחשבון שחלקם נידונו כבר לעומק או נפתרו ע"י האקדמיה והתעשיה. וההיזון ההדדי בין הסקטורים של מקבלי ההחלטות הבינל"א לאחרים הוא נדיר לצערי הרב.

11.  השגת קונצנזוס לעומת הצבעה של רוב מול מיעוט – לבסוף, חלק מההחלטות מושגים ע"י קונצנזוס ולא באמצעות הצבעה. זה נשמע נהדר, אלא שיש מקרים בהם יש 'אדם-ווטו', אדם שכל תפקידו הוא לומר לא בכל מצב ועניין ולנצל את הידיעה שזה אשרור בקונצנזוס (ראה סעיף 5). בנוסף לכך, כאשר יש פערים רבים בין בעלי הענין, קונצנזוס הוא לא תמיד אפיק הפעולה הרצוי.

הייתי רוצה להדגים חלק מהמכשולים בקביעת מדיניות בסיפור הבא שהתרחש כתוצאה מבקשה שלי בועידה להוסיף 's' להחלטה הסופית. כן, אנחנו מדברים רק על תוספת של אות אחת, 's'. ביקשתי להחליף את כל המינוחים בהחלטה מפער דיגיטלי (digital divide) לפערים דיגיטליים (digital divides). למינוח עם ה 's' יש משמעות אחרת. באקדמיה שנים מתווכחים על המינוח של פער דיגיטלי שרומז לפער אחד דיכוטומי בין כאלה שיש להם גישה לטכנולוגיה וכאלה שאין להם, לעומת אלה שמעדיפים להתייחס למושג השני digital divides שמשקף רצף על צירים שונים של פערים שונים. הנה מאמר שנותן רקע על הנושא. כמובן שמדינות רבות התנגדו לרעיון שהעלתי עם טיעונים שונים – הנה ארבעה טיעונים לדוגמא. האחד אומר – 'רק לאחרונה בועידת הפסגה של חברת המידע ב-2003 הכרנו בפער בין מגדרים כחלק מפער דיגיטלי, אז איך ניתן לדבר על משמעויות נוספות לפער דיגיטלי?'. המענה לטיעון שכזה הוא שאם אחד טועה אין צורך שכולם יהיו מחוייבים להמשיך בטעות רק בגלל שכך התרגלו כולם מהעבר. פייר בורדיה קורה לזה הרגל (habitus). אדם אחר אמר 'המינוח של פערים דיגיטלים (עם 's'( משקף רק פער בינלאומי. כמובן שזו הייתה פרשנות רעה לנתונים שהיו לפניהם. אדם שלישי אמר רק 'לא' וזה היה מכיוון שהבקשה נעשתה ע"י מדינה שמסוכסכת פוליטית עם המדינה אותה הוא/היא מייצגים. אדם רביעי התנגד לרעיון כי במפגשים הקודמים הסכימו על המינוח 'פער דיגיטלי' כל בעלי העניין  ועל כן עליהם להצמד למה שהסכימו לו בעבר. ולבסוף היו"ר ניסה להשיג פשרה ואמר 'לא' ל- 's'  בהחלטה זו, אבל שהם כן ישקלו בחיוב להוסיף את זה בהחלטות העתידיות (זכרו את סעיף 10 ו-11 למעלה – שינוי לוקח זמן ומחירו של קונצנזוס). סיפור ה- 's' הוא סיפור קטן המייצג את המכשולים שעומדים בדרך ליצירת שינוי אמיתי במסמכי מדיניות.

אסיים פוסט זה בכך שאומר שאולי הגיע הזמן לעבור ובמקום לדבר על 'חברת מידע' נדבר על 'עידן התבונה (wisdom)' שבו יעשו חברות שמוש נבון במידע לפי הצרכים של פרטים וקהילות ולא לפי הצרכים ופוליטיקאים ופקידים של מדינות .

תגיות: חברת המידע, מדיניות מידע, פער דיגיטלי